Documento Estratégico

RESUMEN EJECUTIVO

Las instituciones de investigación agrícola de los países del Cono Sur (incluido Bolivia) han desarrollado actividades de cooperación recíproca durante más de treinta años. En este proceso ha tenido una participación decisiva el Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario del Cono Sur (Procisur), en cuyo gobierno y ejecución han intervenido los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria (INIAs) de los seis países involucrados, conjuntamente con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), habiendo contado con el apoyo continuo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El próximo vencimiento del Convenio y la voluntad expresada por los países y el IICA de iniciar una nueva etapa a partir de 2001, plantean la necesidad de definir los lineamientos estratégicos para esta nueva fase. Este es el objetivo al que apunta el presente documento.

Tanto la economía como la agricultura de la región han experimentado profundos cambios, que a su vez generaron la oportunidad y necesidad de replantear los objetivos y estrategias de las actividades de cooperación, lo que se percibe a través de las diferentes etapas que ha recorrido el desarrollo del Procisur.

La primera etapa (1980-92) fue consistente con un entorno de economías cerradas. En este contexto, la misión fundamental de la generación de tecnología agrícola, casi monopolizada por los INIAs, fue el aumento de la productividad a nivel de rubros y sistemas de producción predominantes, concibiéndose el rol de la cooperación como la apertura de canales de comunicación que permitieran el establecimiento de vínculos y tráficos de información tendientes a fortalecer la acción a nivel nacional. Consecuentemente, el Procisur basó su desarrollo en actividades de intercambio y cooperación recíproca, de tipo horizontal. La disponibilidad de financiamiento y la simplicidad de la estrategia hicieron exitosa esta etapa del Programa.

A partir de la liberalización del comercio que caracterizó a las economías de la región a comienzos de los 90, la constitución del Mercosur y la reducción de la intervención estatal en los mercados, se hicieron evidentes algunos factores que cuestionaron la estrategia de los INIAs y, como consecuencia, también la del Procisur. Entre estos debe mencionarse la necesidad de competir internacionalmente, la importancia del concepto de cadenas agroalimentarias para la competitividad y la necesidad de involucrar nuevos actores en el proceso de innovación.

Enfrentado a estos cambios en su entorno, en una segunda etapa (1993-96), el Procisur se planteó el desarrollo de capacidades mínimas para garantizar el acceso de los países al progreso técnico. Con ese motivo creó cinco áreas estratégicas disciplinarias y otros tantos subprogramas (recursos genéticos, biotecnología, recursos naturales y sostenibilidad agrícola, agroindustria y desarrollo institucional) que no variaron sustancialmente las formas de intervención y constituyen hasta el presente la organización básica del Programa.

Se trata de un período de cambio fundamental frente a la ocurrencia de impactos externos donde las respuestas parciales de las áreas disciplinarias difícilmente podían satisfacer las necesidades de los INIAs. Mientras que la globalización requería que estos se integraran en sistemas ampliados, capaces de abarcar toda la cadena y desarrollar una visión más orientada por la demanda de tecnología, Procisur continuó trabajando con énfasis en la oferta, dado el retraso en la creación del área de agroindustrias que posibilitaba la articulación a los mercados. En esta etapa de transición las actividades de intercambio y capacitación recíproca, entraron en una fase de retornos decrecientes para los INIAs, siendo clara la necesidad de definir una nueva estrategia integradora, que diera respuesta a las demandas que afrontaban los Institutos.

A fines de 1996 era evidente para el Procisur que el Sistema Agroalimentario del Mercosur (SAA) requería de un aporte fundamental de innovación tecnológica para competir en la economía mundial. Predominó entonces la idea de que los subprogramas estaban sólo parcialmente en condiciones de atender las necesidades de cooperación, siendo necesario encarar integradamente los problemas más relevantes a nivel de la región, por encima de la perspectiva estrictamente disciplinaria.

En base a ello y con la visión de comenzar a transitar el camino de la integración tecnológica, el Procisur inicia una tercera etapa donde tiene lugar un cambio cualitativo de indudable significación. El Programa transfiere el foco de su atención desde las necesidades de cooperación entre INIAs, su objetivo original, hacia las necesidades de innovación tecnológica que el SAA del Mercosur ampliado requiere para enfrentar las exigencias de la competitividad. Este abordaje, que representa una visión conjunta de la región y sus necesidades de integración tecnológica, tiene en el Proyecto Global su principal instrumento. El esfuerzo de este último período constituye el más importante intento de revisar la estrategia planteada en los comienzos del Programa, que a través del tiempo ha dado signos de agotamiento.

A partir de las transformaciones ocurridas desde principios de los años 90, fundamentalmente a raíz de la apertura comercial y la constitución del Mercosur, ha ido cobrando cada vez mayor importancia el ámbito regional como espacio económico. Tanto a nivel del comercio minorista como a nivel de agroindustrias se observa una marcada presencia de actores transnacionales cuya estrategia apunta a competir en el mercado regional. Los flujos de comercio dentro del bloque han aumentado considerablemente y aparecen zonas y países especializados en la exportación de alimentos hacia los mayores mercados demandantes del Mercosur.

Al mismo tiempo se observa un extraordinario aumento de las exportaciones de agroalimentos desde la región hacia el resto del mundo, con tasas de crecimiento de éstas muy superiores a las registradas en la década anterior. Las cadenas agroindustriales exportadoras tienen básicamente carácter nacional. Sin embargo es evidente, tal como ha ocurrido en otros casos de integración, que comienzan a desarrollarse emprendimientos de carácter regional, cuyo objetivo fundamental es competir afuera de la región, tal como ocurre en el caso de productos cárnicos, cerealeros, forestales, lácteos y vitícolas. El despliegue de inversiones y logística trasciende las fronteras de los países en la búsqueda de la eficiencia que otorgan tanto a la escala como otros factores de producción, aunque en el largo plazo, la competitividad externa de los sistemas regionales agroalimentarios que están en vías de consolidarse, dependerá en gran medida de su capacidad de innovación, factor decisivo para enfrentar la competencia con otros proveedores a nivel internacional. La demanda de nuevas tecnologías para sostener la competitividad será cada vez mayor, lo que genera fuertes presiones a los organismos y sistemas nacionales de innovación, que deben encontrar en la cooperación regional un elemento capaz de mejorar y potenciar sus propias capacidades individuales. El camino de la integración tecnológica en el sector agroalimentario es tan necesario para el Mercosur en la actualidad, como lo fue para Europa hace pocos años en materia de alta tecnología industrial.

La formación de mercados comunes y la integración regional, al promover cambios en las estrategias competitivas de los sistemas agroalimentario y agroindustrial, implican también modificaciones en la forma en que se organizan y ejecutan las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Este contexto apunta a la búsqueda de economías de escala y de scope (de alcance), que, en términos prácticos, significa saber articularse con los actores involucrados en la innovación. Para el ámbito regional, esta es, verdaderamente, una oportunidad que se abre. La perspectiva de trabajar para la competitividad de mercados regionalizados destaca la necesidad y la oportunidad de coordinar actividades de innovación tecnológica. Programas cooperativos de ciencia, tecnología e innovación son iniciativas naturales (casi obvias) de la formación de espacios económicos comunes. Ser capaz de monitorear y de encontrar espacios tecnológicos comunes, así como de coordinarlos, es parte esencial de la construcción de ventajas competitivas.

Considerar el papel de la ciencia y tecnología como estratégico en el proceso competitivo significa articular formas más eficientes y efectivas de hacer investigación y desarrollo. La necesidad de aprovechar economías de escala en I&D, dividir riesgos y explorar la complementariedad de activos lleva a la formación de múltiples formas de cooperación, configurando redes para desarrollar y explorar conocimiento.

Las formas más recientes de organización de la investigación y del desarrollo destacan la existencia de una mayor conexión entre ciencia, tecnología y sus aplicaciones productivas (su efectiva adopción por los mercados o por los usuarios). Tal visión permite que el estudio de la agricultura sea conducido por la concepción de cadenas productivas (o de complejos agroindustriales), que buscan examinar exactamente las especificidades de los mercados agrícolas. El estudio de las cadenas productivas puede y debe ser complementado por el análisis de las cadenas innovativas a ellas asociadas. Es con la comprensión de las cadenas innovativas que se puede aprender, en toda su extensión, los agentes involucrados, sus relaciones y sus papeles en la generación y difusión de conocimiento dentro de los procesos productivos agrícolas y agroindustriales.

Con esta perspectiva, se refuerza el papel de una organización que promueve la cooperación tecnológica, como es el caso del Procisur, especialmente para identificar y promover la interacción de los actores y de sus competencias esenciales en las principales etapas del proceso de innovación, contribuir a la captación de recursos financieros y organizar una red de apoyo a la innovación, siendo necesario considerar cuatro dimensiones claves. Primero, monitoreo y aprovechamiento de oportunidades para el desarrollo de la investigación cooperativa. Segundo, conocimiento de la amplitud de los actores involucrados, sus papeles, así como de los instrumentos de coordinación. Tercero, conocimiento sobre las dinámicas sectoriales y disciplinarias involucradas en los programas y proyectos de investigación. Cuarto, conocimiento sobre fuentes y mecanismos de financiamiento.

El Procisur posee una serie de fortalezas para liderar el proceso de construcción de un sistema regional de innovación. Entre ellas deben citarse la experiencia desarrollada a través de veinte años de trabajo a nivel de la región, la presencia de los seis INIAs y el IICA en su gobierno, el reconocimiento que el modelo institucional posee por parte de las instituciones internacionales con que ha colaborado durante este período, el financiamiento aportado por los socios, y una importante experiencia en captación de recursos externos a través de proyectos.

En los últimos años, el Procisur ha logrado un cambio organizacional que promueve una mejor adecuación de su papel a las formas más modernas de articulación de programas regionales cooperativos, enfatizando el análisis prospectivo; la priorización de proyectos multidisciplinarios e interinstitucionales; ampliación de contactos con actores públicos y privados; mapeo inicial de redes de innovación; diversificación de las fuentes de financiamiento; tratamiento de temas fundamentales para la promoción de la innovación; establecimiento de prioridades ligadas a la competitividad del Mercosur ampliado, persiguiendo sustentabilidad e inclusión social; y la creación de las bases para integrar el sistema de CyT agroalimentaria y agroindustrial subregional, a través del Proyecto Global.

Por otro lado, aparecen como debilidades la carencia de un mandato político explícito para liderar la apertura del modelo en la mayoría de los INIAs y la falta de experiencia en tecnologías de procesamiento, comercialización y distribución.

Desde el punto de vista organizacional, el Procisur está conviviendo con dos instrumentos de intervención: el fondo común, orientado por tres grandes temas (competitividad, sostenibilidad y equidad) y los subprogramas. Considerando que estos dos instrumentos están interactuando, su conviviencia, a mediano y largo plazo, puede engendrar conflictos estratégicos, más allá de inhibir la implementación de una organización más ágil para la definición de prioridades. La principal cuestión organizacional que el Procisur debe enfrentar en el futuro próximo es la de redefinir el papel de los subprogramas y hacer efectiva una instancia de reflexión sobre cómo priorizar actividades.

Otra cuestión importante para el nuevo convenio del Procisur es la efectiva incorporación de nuevos actores en sus actividades. En los últimos dos años el Procisur ha realizado esfuerzos en esta dirección. Por un lado, los subprogramas han acudido a especialistas y actores externos. Por otro lado, el Proyecto Global condujo paneles participativos para diversas cadenas productivas de importancia económica en la región y para los temas de sustentabilidad ambiental y de equidad social. Así, Procisur se encuentra ahora con la tarea de instituir mecanismos sistemáticos para internalizar la participación de nuevos actores (de oferta y de demanda) en sus estrategias de intervención.

No obstante, en términos prácticos, la estrategia de cooperación aún necesita focalizar los proyectos de investigación con vistas a la innovación e identificar las competencias complementarias e incorporarlas para provecho de todos.

Otro punto a destacar es la necesidad de implantación sistemática de mecanismos de identificación de oportunidades. Aunque el Proyecto Global ha dado inicio a esa actividad, el Procisur, en el nuevo convenio, debe preocuparse de volverla una actividad permanente, dado que esta es una de las características actualmente más importante de los programas cooperativos en todo el mundo.

Finalmente, es necesario que el Procisur desarrolle instrumentos sistemáticos de evaluación de sus actividades, a fin de crear una referencia de eficiencia para si mismo y para sus socios.

Paralelamente y de acuerdo a la información provista por los propios INIAs, es necesario tener en cuenta que, en el pasado, las contribuciones del Procisur se limitaron en líneas generales a grupos de técnicos vinculados directamente a los subprogramas, siendo necesario a futuro realizar un esfuerzo para difundir mejor los resultados al interior de las instituciones. Esta misma limitación se observa con respecto al IICA, lo que sugiere la necesidad de mejorar los mecanismos de coordinación entre el Procisur y los proyectos regionales y demás actividades que desarrollan las oficinas del Instituto en los países.

Procisur ha ido adaptando sus acciones y formas de intervención en función de los cambios que se han operado en la agricultura de los países del Mercosur ampliado. La magnitud de las transformaciones ocurridas durante la última década hace necesario definir una nueva estrategia como objetivo de largo plazo en la construcción de un sistema regional de innovación agroalimentaria. El modelo propuesto a continuación apunta en esa dirección.

El Modelo Futuro

La síntesis del nuevo modelo, incluye la visión, la misión, objetivos, estrategias y organización.

Visión

Ser un activo protagonista en el proceso de innovación regional, para fortalecer la integración del sistema agroalimentario del Mercosur ampliado y facilitar su inserción competitiva en la economía mundial.

Misión institucional

Promover la cooperación entre los INIAs y demás actores involucrados en el proceso de innovación, tendiente a la organización de un sistema regional que fortalezca la competitividad, la sustentabilidad y la inclusión social en el sistema agroalimentario del Mercosur ampliado.

Objetivos

General

Contribuir a la construcción de un sistema regional de innovación con estructura flexible y muy focalizado en la generación de conocimientos y tecnologías para atender la demanda del sistema agroalimentario regional, mediante el desarrollo de proyectos cooperativos.

Específicos

a) Relevar y analizar información prospectiva sobre tecnologías, mercados e integración, para determinar sus implicancias en las necesidades de innovación a nivel regional.

b) Identificar prioridades en materia de innovación tecnológica a nivel de las cadenas productivas del SAA regional, con vistas a su competitividad internacional, sostenibilidad e inclusión social.

c) Identificar los actores cuya participación sea necesaria para resolver los problemas tecnológicos prioritarios.

d) Articular y coordinar la participación de los diversos actores a través de la organización de proyectos cooperativos.

e) Procurar financiamiento interno y externo para la ejecución de proyectos.

f) Facilitar la ejecución, realizar el seguimiento y evaluación de los proyectos.

g) Difundir la información y conocimientos generados por el Programa e interactuar con los actores de los sistemas de innovación a través de los medios más modernos de comunicación.

Directrices estratégicas

Una primera definición general de la estrategia del Procisur en el nuevo convenio es que la ejecución de los objetivos antes propuestos deberá ser realizada en conjunto con los INIAs, siendo fundamental ampliar la participación del IICA.

En términos específicos, son seis las principales directrices estratégicas del Procisur en el nuevo convenio:

a) Generación de pensamiento estratégico.

b) Formación de redes y sistemas para la innovación.

c) Cooperación ampliada con la participación de actores de la oferta y de la demanda de innovación.

d) Monitoreo y generación de información.

e) Desarrollo de una sistemática para la priorización de problemas y proyectos.

f) Evaluación de los impactos del Procisur a nivel económico, social, ambiental y de creación de competencias.

g) Promoción y marketing institucional.

Planificación y formas de intervención

Para dar continuidad al proceso de levantamiento ampliado de oferta y demanda de oportunidades de proyectos cooperativos iniciado por el Proyecto Global, se propone que en el próximo convenio el Procisur organice sus acciones a partir de la perspectiva de agente facilitador y articulador de oportunidades de innovación.

De esta forma, el Procisur pasaría a organizarse según tres actividades principales: a) levantamiento de oportunidades en la región; b) articulación de proyectos; y c) servicios de apoyo a la innovación, siendo importante la integración a la Secretaría Ejecutiva de especialistas encargados de cada una de estas áreas. Más que como una instancia ejecutora de proyectos, el Procisur actuaría como articulador de proyectos cooperativos, contribuyendo a estructurar un sistema regional de innovación agroalimentaria.

La transición hacia el nuevo Convenio

A partir del nuevo Convenio y al inicio de actividades en 2001, Procisur debe comenzar una transición gradual de manera de capitalizar los resultados de la etapa anterior y de dar seguimiento a las acciones en ejecución.

Las primeras acciones deberán contemplar:

a) El seguimiento de los proyectos en ejecución y el cumplimiento de los compromisos asumidos por Procisur con terceras instituciones.

b) El ajuste y adecuación de la actual cartera de proyectos para el proceso de priorización.

c) La preparación de una pauta preliminar de oportunidades para el desarrollo de nuevos proyectos cooperativos de investigación, a partir de los resultados del Proyecto Global.

En el correr del segundo trimestre de 2001 y en base a la información reunida en los puntos (b) y (c), la Comisión Directiva definirá las prioridades estratégicas para el nuevo Convenio, a partir de las cuales comenzará la etapa de planificación e implementación de proyectos plataforma y de nuevos proyectos en general.

En base a las decisiones adoptadas por la Comisión Directiva se preparará un Plan (estratégico) de Mediano Plazo para un período de 3 a 5 años y el Plan Operativo Anual para el primer año de ejecución.

Organización

Para asegurar el cumplimiento de su misión y objetivos el Procisur contará con una estructura básica de organización compuesta por la Comisión Directiva, la Secretaría Ejecutiva y un Comité de Articulación Institucional.

La Comisión Directiva estará integrada por los representantes de cada INIA del Cono Sur y del Centro Regional Sur del IICA. El nuevo Convenio establecerá las condiciones que habiliten la incorporación al cuerpo directivo de nuevos socios provenientes de sectores representativos del sistema agroalimentario regional. Corresponderá a la Comisión Directiva vigilar el cumplimiento de la misión y objetivos, priorizar las acciones, supervisar y evaluar la marcha del Programa.

Para asegurar el mejor desempeño de sus funciones el Procisur contará con un Comité de Articulación Institucional integrado por un representante de cada miembro que compone la Comisión Directiva. Los integrantes de este Comité serán los canales institucionales que, a través de los mecanismos más apropiados, legitimarán, organizarán y viabilizarán las acciones comprometidas por cada organismo dentro del plan de acción del Procisur, brindando apoyo directo a la Secretaría Ejecutiva.

La Secretaría Ejecutiva responderá a la Comisión Directiva y será responsable de la gestión general y administración del Programa. Estará ubicada en la Sede del Procisur, siendo integrada por el siguiente equipo de trabajo:

• Secretario Ejecutivo

• Equipo de apoyo técnico y administrativo

La estrategia planteada en este documento considera al desarrollo de Proyectos Cooperativos de carácter regional como el instrumento fundamental para promover la formación de redes y contribuir a la consolidación de un sistema regional de innovación. En este sentido el Procisur asume el rol de facilitador y articulador de Proyectos Cooperativos, para cuya ejecución se hace necesario realizar una serie de actividades principales entre las que se destacan la realización de acciones de prospección tecnológica, levantamiento de oportunidades y priorización, articulación de capacidades institucionales necesarias para el desarrollo de los Proyectos, provisión de servicio de apoyo para la innovación y desarrollo de actividades complementarias de intercambio y cooperación recíproca.

La ejecución de estas actividades admite diferentes alternativas organizacionales, que incluyen tanto la formación de un equipo técnico a nivel de la Secretaría Ejecutiva, integrado por profesionales responsables de las respectivas actividades principales, como un esquema más flexible que utilice la contratación de servicios de terceros para el desarrollo de las actividades previstas. Razones de oportunidad y presupuestales hacen conveniente que se inicie la nueva etapa del Procisur con una organización flexible, sin la contratación de especialistas de carácter permanente.

De esta manera, el Procisur iniciaría la implementación de sus funciones contratando servicios temporarios para el levantamiento de oportunidades, para la articulación de proyectos y para la creación y disponibilidad de servicios. Sería, por tanto, una alternativa de tercerización de servicios (contratada con los INIAs u otras organizaciones y consultores independientes). De esta forma se daría inicio a la implementación de la propuesta, especialmente respecto a la definición de metodologías y al establecimiento de instrumentos de ejecución en las tres funciones esenciales definidas por el Procisur.